Los municipios son, conforme a lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución mexicana, la base tanto de la división territorial como de la organización política y administrativa de la república; por ello, cada municipio materializa el modelo constitucional tanto de los estados como de la propia federación, asumiendo para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo,democrático, laico y popular.
En el propio artículo 115 constitucional se estatuye que cada municipio debe ser gobernado por un ayuntamiento conformado por un presidente municipal y las regidurías y sindicaturas que cada ley local determine, cuya elección debe ser directa y está sujeta a los principios de paridad y de representación proporcional, lo que abre espacio a la participación de diversas fuerzas políticas en la toma de decisiones que le conciernen a la vida interna de cada municipio.
Los cargos dentro del ayuntamiento pueden ser reelectos de manera consecutiva solo por un periodo adicional y siempre que estos no sean superiores a tres años. Con ello, cada funcionario municipal electo podría ejercer el cargo, de manera consecutiva, por un periodo máximo de seis años, habida cuenta de la posible reelección discontinua.
Foto: Municipio de San Antonio la Isla.
Ahora bien, la sola elección de los ayuntamientos en los términos anteriores no confiere a los municipios, por sí sola, la condición de orden de gobierno. Tal carácter cuenta con, al menos, otros cuatro pilares constitucionales que le sostienen.
En primer término, el espectro competencial de los municipios que está expresamente asignado en la ley fundamental, cuyo ejercicio no solo les corresponde de manera exclusiva, sino que, además, goza de la garantía constitucional de que no habrá autoridad intermedia alguna entre cada ayuntamiento y el gobierno del estado.
Ese espectro competencial está integrado, en términos generales, por la prestación de servicios públicos, el ordenamiento y administración del territorio, así como la operación de la policía preventiva, cuyas especificidades están estipuladas en las fracciones III, V y VI, del artículo 115 de la carta magna, respectivamente.
Otro componente de la condición de los municipios como orden de gobierno deviene de su capacidad para recaudar fondos y administrar su patrimonio de manera autónoma. De acuerdo con lo estipulado en la fracción IV del artículo 115 constitucional, la hacienda municipal está conformada por los rendimientos de los bienes que les pertenecen, así como por las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, mismas que no pueden ser limitadas por las leyes federales ni pueden establecerse en éstas o en las leyes locales, subsidios o exenciones en relación con aquellas, salvo que se trate de bienes de dominio público de la federación, de las entidades federativas o de los municipios, directamente destinados a su objeto público.
La hacienda municipal se complementa con los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su cargo, así como con las participaciones que deben ser cubiertas por la federación y por los estados federados conforme a las bases, montos y plazos que anualmente determinen las legislaturas locales.
El otro pilar que soporta el carácter de los municipios como orden de gobierno es su atribución normativa, prevista en la fracción II del artículo 115 constitucional, conforme a la que los ayuntamientos cuentan con una amplia potestad para aprobar los bandos, reglamentos y demás disposiciones administrativas de observancia general relativas a las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia, así como a la participación ciudadana y vecinal.
El alcance de esta facultad está definido en el párrafo tercero del citado dispositivo constitucional, estatuyéndose que, salvo las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, la afectación al patrimonio inmobiliario municipal, la celebración de actos o convenios que comprometan al municipio por un plazo mayor al periodo gubernativo o por los que se asocie o coordine para la prestación de servicios públicos, cualquier otra estipulación contenida en las leyes en materia municipal solo serán aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.
Esta atribución normativa, exclusiva de los municipios, les faculta no solo a emitir reglamentos delegados, mediante los que sólo se detalla el contenido de las leyes para su aplicación efectiva, como los emitidos por el presidente de la república o por los gobernadores, sino que, con esta potestad, los ayuntamientos también pueden emitir reglamentos autónomos, que tienen una mayor extensión normativa, ya que pueden referirse, con una amplia libertad configurativa, a aspectos específicos de la vida municipal.
En la sentencia emitida en la controversia constitucional 18/2008, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que el principio que rige las relaciones entre las leyes en materia municipal y la normativa emitida por los ayuntamientos, es el de competencia y no el de jerarquía, por lo que la validez de ésta procede directamente de la Constitución y no de su adecuación a las leyes federales o estatales, ya que ningún orden de autoridad tiene facultades mayores o más importantes que el otro, sino que cada uno tiene las atribuciones que le han sido constitucionalmente conferidas.
Por último, el reconocimiento de su personalidad jurídica configura a cada municipio como sujeto de derechos y obligaciones, dotándole de la capacidad no solo para ejercer, por sí, los atributos anteriores sino para acudir ante los órganos jurisdiccionales para defenderse de cualquier intento de limitación o suplantación por cualquiera de los otros órdenes de gobierno, mediante la interposición de controversias constitucionales, en términos del artículo 105, fracción I, de la Constitución general de la república.
Maestro en Derecho Constitucional por la Universidad Iberoamericana (León), maestro en Política y Gestión Pública por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (Guadalajara). Presidente del Colegio Nacional de Abogados Municipalistas e integrante de la Unión Iberoamericana de Municipalistas y de la Red de Investigación en Gobiernos Locales Mexicanos. Socio de la firma legal Zarandona, Schwandt y Kornhauser. fidel.garcia@derechomunicipal.org.mx
